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Por Roberto Schunk (*)
El debate sobre la reforma del sistema previsional de Entre Ríos se ha instalado en el centro de la discusión pública. No se trata de un problema técnico ni de una simple cuestión administrativa. Lo que está en juego es la sostenibilidad de uno de los pilares fundamentales del Estado provincial: el sistema que garantiza ingresos a decenas de miles de jubilados y pensionados que dedicaron su vida al servicio público.
Actualmente más de 65.000 jubilados y pensionados dependen del funcionamiento de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la provincia. Al mismo tiempo, el sistema se sostiene con los aportes de aproximadamente 119.000 trabajadores activos y con recursos del tesoro provincial que cubren una parte creciente del déficit previsional.
Esto significa que hoy existen alrededor de 1,8 trabajadores activos por cada beneficiario del sistema. En los sistemas previsionales de reparto, el equilibrio técnico suele requerir al menos tres aportantes por cada jubilado. Cuando esa relación cae por debajo de ese nivel, el sistema comienza a depender cada vez más de recursos provenientes del Tesoro provincial.
En términos simples: el sistema previsional entrerriano paga hoy aproximadamente 100 pesos en prestaciones por cada 62 pesos que recauda en aportes y contribuciones. El resto debe ser cubierto por el Estado provincial.
Sin embargo, el diagnóstico del sistema no puede limitarse a esta relación promedio. Uno de los rasgos más importantes del régimen previsional entrerriano es su marcada heterogeneidad interna.
Existen escalafones con niveles relativamente equilibrados y otros donde la relación entre trabajadores activos y jubilados es claramente deficitaria. Un ejemplo ilustrativo es el de las fuerzas de seguridad. En este escalafón la relación entre activos y jubilados se ubica alrededor de 1,39 trabajadores por cada beneficiario, lo que significa que prácticamente cada jubilado depende del aporte de poco más de un trabajador activo.
Pero además existe otro dato relevante: la gran mayoría de los aportantes activos se concentra en apenas cuatro grandes sectores del empleo público provincial. Los trabajadores municipales, el Consejo General de Educación, la administración central y las fuerzas de seguridad reúnen aproximadamente el 94% de los aportantes al sistema previsional.
Este dato resulta fundamental para comprender la dinámica previsional de la provincia. El equilibrio del sistema depende en gran medida de la evolución demográfica y salarial de estos grandes sectores del empleo público.
A partir de este diagnóstico, el debate previsional que se abre en Entre Ríos no debería reducirse a una discusión simplificada sobre la edad jubilatoria o el porcentaje del haber previsional. La verdadera discusión debe abordar al menos tres dimensiones fundamentales: las reglas del sistema, su financiamiento tributario y las condiciones de desarrollo económico de la provincia.
Las reglas del sistema
El sistema previsional provincial se organiza como un régimen público de reparto sustentado en aportes y contribuciones sobre las remuneraciones de los trabajadores activos. Este diseño institucional tiene fundamento constitucional y se encuentra regulado por la Ley 8732.
Uno de los pilares históricos del sistema es el principio del 82% móvil, que expresa un criterio de dignidad para quienes han dedicado su vida laboral al servicio público. Su preservación constituye una referencia fundamental del régimen previsional entrerriano.
Sin embargo, la discusión sobre las reglas del sistema no puede eludir la heterogeneidad existente entre los distintos escalafones del sector público. En algunos sectores se verifican edades de retiro significativamente inferiores a las del sistema general.
Cuando esas edades de retiro se combinan con una expectativa de vida creciente, el resultado es un período de percepción del beneficio que puede superar ampliamente los años de aportes efectivos.
Ningún sistema de reparto puede sostener indefinidamente una estructura donde los años de vida pasiva superen ampliamente los años de actividad laboral.
Esto no implica desconocer las particularidades de determinadas profesiones ni el desgaste físico asociado a ciertas tareas. Pero sí exige analizar con detenimiento la relación entre edad de retiro, años de aportes y estructura demográfica de cada escalafón.
Asimismo, resulta razonable discutir la convergencia hacia esquemas de treinta años de aportes, similares a los establecidos en el régimen previsional nacional.
La heterogeneidad del sistema
Uno de los rasgos más importantes del sistema previsional entrerriano es la marcada heterogeneidad existente entre los distintos escalafones que lo integran. Algunos sectores presentan relaciones relativamente equilibradas entre activos y pasivos, mientras que otros registran situaciones claramente deficitarias.
Pretender aplicar reglas homogéneas a un sistema profundamente heterogéneo puede conducir a soluciones injustas e ineficaces. Por ello, cualquier reforma previsional debería contemplar las particularidades de cada escalafón.
Al mismo tiempo, resulta necesario evitar que el sistema continúe generando nuevas inequidades hacia el futuro mediante la creación de regímenes especiales que no cuenten con bases actuariales sólidas.
El financiamiento del sistema
El debate previsional no puede limitarse exclusivamente a las reglas del sistema. También debe incluir una discusión sobre su financiamiento.
En la actualidad el sistema previsional provincial se financia principalmente con aportes y contribuciones sobre las remuneraciones de los trabajadores activos y algunos pasivos. Sin embargo, en la práctica se han desarrollado distintas modalidades que debilitan la base contributiva.
Por ejemplo, cuando parte de los incrementos salariales se pagan mediante sumas no remunerativas, esos montos no generan aportes previsionales. Esto significa que el gasto salarial del estado puede aumentar sin que aumente en la misma proporción la recaudación de la Caja de Jubilaciones.
Algo similar ocurre con determinadas modalidades de contratación que no generan aportes al sistema previsional provincial.
Pero el debate sobre el financiamiento no debería limitarse exclusivamente a la base contributiva del empleo público. También es necesario discutir la estructura tributaria que sostiene el funcionamiento general del estado provincial.
Actualmente el sistema previsional paga aproximadamente 100 pesos por cada 62 pesos que recauda en aportes, lo que significa que el Tesoro provincial ya financia una parte importante del sistema con recursos fiscales generales.
En este contexto resulta razonables mecanismos de financiamiento tributario más progresivos, vinculados a la capacidad contributiva de los sectores de mayores recursos.
Entre las alternativas posibles se encuentran instrumentos como los impuestos sobre la transmisión gratuita de bienes -conocidos como impuestos a la herencia- o esquemas de tributación diferenciada sobre grandes patrimonios o grandes extensiones de tierra.
Asimismo, resulta razonable plantear que el gobierno nacional asuma una participación más estable en el financiamiento del déficit previsional provincial. En los últimos años la Nación ha transferido recursos para contribuir al sostenimiento del sistema, pero estas transferencias han tenido un carácter principalmente coyuntural y carecen de previsibilidad institucional, dependiendo en gran medida de decisiones políticas circunstanciales o del alineamiento entre los gobiernos provincial y nacional.
En este contexto podría discutirse la formalización de un mecanismo legal que establezca una participación permanente del estado nacional en el financiamiento del sistema previsional provincial, por ejemplo, cubriendo al menos un tercio del déficit. Este planteo encuentra fundamentos en decisiones adoptadas en el pasado, entre ellas la transferencia al ámbito provincial del sistema de educación secundaria en 1992, que implicó el traslado de responsabilidades significativas a las provincias sin la correspondiente transferencia permanente de recursos para su sostenimiento.
El desarrollo económico de la provincia
Finalmente, la discusión previsional debe insertarse en un debate más amplio sobre el desarrollo económico de la provincia.
La sustentabilidad de cualquier sistema de seguridad social depende, en última instancia, del nivel de actividad económica, del empleo formal y de los salarios.
Cuando la economía se estanca y los salarios pierden poder adquisitivo, la base tributaria y contributiva se debilita. En ese contexto, los sistemas previsionales enfrentan tensiones crecientes.
Por el contrario, una economía dinámica amplía la base de aportantes y fortalece la capacidad fiscal del Estado.
Por ello, la reforma previsional no debería concebirse como un problema aislado, sino como parte de una estrategia más amplia orientada a fortalecer el desarrollo económico y productivo de la provincia.
Una decisión institucional de largo plazo
El debate previsional que hoy se abre en Entre Ríos exige una mirada que supere tanto las simplificaciones políticas como las soluciones meramente contables.
Negar los problemas estructurales del sistema no contribuye a resolverlos, pero tampoco lo hace trasladar el costo del desequilibrio exclusivamente sobre los jubilados o trabajadores activos.
La verdadera responsabilidad institucional consiste en construir un sistema previsional que sea sostenible en el tiempo, socialmente justo y jurídicamente seguro.
En contextos de crisis generalizada, donde la mayoría de los trabajadores enfrenta dificultades crecientes, no existen soluciones simples ni inmediatas. Pero sí existe la posibilidad de avanzar en criterios de racionalidad institucional que permitan ordenar gradualmente el funcionamiento del sistema y preservar uno de los pilares fundamentales del Estado social: la seguridad previsional de quienes han dedicado su vida al servicio público.
(*) Roberto Schunk es contador público y docente universitario. Fue ministro de Producción de Entre Ríos entre 2011 y 2015. Se dedica a la investigación y la docencia en la Universidad Nacional de Entre Ríos (Facultad de Trabajo Social y Facultad de Ciencias de la Educación) y en la Universidad Nacional del Litoral (Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales). Su trabajo académico se centra en economía y políticas públicas provinciales. Actualmente participa en debates sobre la situación fiscal y productiva de Entre Ríos.
La reforma previsional en Entre Ríos: racionalidad institucional en tiempos de crisis
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Por Roberto Schunk (*)
El debate sobre la reforma del sistema previsional de Entre Ríos se ha instalado en el centro de la discusión pública. No se trata de un problema técnico ni de una simple cuestión administrativa. Lo que está en juego es la sostenibilidad de uno de los pilares fundamentales del Estado provincial: el sistema que garantiza ingresos a decenas de miles de jubilados y pensionados que dedicaron su vida al servicio público.
Actualmente más de 65.000 jubilados y pensionados dependen del funcionamiento de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la provincia. Al mismo tiempo, el sistema se sostiene con los aportes de aproximadamente 119.000 trabajadores activos y con recursos del tesoro provincial que cubren una parte creciente del déficit previsional.
Esto significa que hoy existen alrededor de 1,8 trabajadores activos por cada beneficiario del sistema. En los sistemas previsionales de reparto, el equilibrio técnico suele requerir al menos tres aportantes por cada jubilado. Cuando esa relación cae por debajo de ese nivel, el sistema comienza a depender cada vez más de recursos provenientes del Tesoro provincial.
En términos simples: el sistema previsional entrerriano paga hoy aproximadamente 100 pesos en prestaciones por cada 62 pesos que recauda en aportes y contribuciones. El resto debe ser cubierto por el Estado provincial.
Sin embargo, el diagnóstico del sistema no puede limitarse a esta relación promedio. Uno de los rasgos más importantes del régimen previsional entrerriano es su marcada heterogeneidad interna.
Existen escalafones con niveles relativamente equilibrados y otros donde la relación entre trabajadores activos y jubilados es claramente deficitaria. Un ejemplo ilustrativo es el de las fuerzas de seguridad. En este escalafón la relación entre activos y jubilados se ubica alrededor de 1,39 trabajadores por cada beneficiario, lo que significa que prácticamente cada jubilado depende del aporte de poco más de un trabajador activo.
Pero además existe otro dato relevante: la gran mayoría de los aportantes activos se concentra en apenas cuatro grandes sectores del empleo público provincial. Los trabajadores municipales, el Consejo General de Educación, la administración central y las fuerzas de seguridad reúnen aproximadamente el 94% de los aportantes al sistema previsional.
Este dato resulta fundamental para comprender la dinámica previsional de la provincia. El equilibrio del sistema depende en gran medida de la evolución demográfica y salarial de estos grandes sectores del empleo público.
A partir de este diagnóstico, el debate previsional que se abre en Entre Ríos no debería reducirse a una discusión simplificada sobre la edad jubilatoria o el porcentaje del haber previsional. La verdadera discusión debe abordar al menos tres dimensiones fundamentales: las reglas del sistema, su financiamiento tributario y las condiciones de desarrollo económico de la provincia.
Las reglas del sistema
El sistema previsional provincial se organiza como un régimen público de reparto sustentado en aportes y contribuciones sobre las remuneraciones de los trabajadores activos. Este diseño institucional tiene fundamento constitucional y se encuentra regulado por la Ley 8732.
Uno de los pilares históricos del sistema es el principio del 82% móvil, que expresa un criterio de dignidad para quienes han dedicado su vida laboral al servicio público. Su preservación constituye una referencia fundamental del régimen previsional entrerriano.
Sin embargo, la discusión sobre las reglas del sistema no puede eludir la heterogeneidad existente entre los distintos escalafones del sector público. En algunos sectores se verifican edades de retiro significativamente inferiores a las del sistema general.
Cuando esas edades de retiro se combinan con una expectativa de vida creciente, el resultado es un período de percepción del beneficio que puede superar ampliamente los años de aportes efectivos.
Ningún sistema de reparto puede sostener indefinidamente una estructura donde los años de vida pasiva superen ampliamente los años de actividad laboral.
Esto no implica desconocer las particularidades de determinadas profesiones ni el desgaste físico asociado a ciertas tareas. Pero sí exige analizar con detenimiento la relación entre edad de retiro, años de aportes y estructura demográfica de cada escalafón.
Asimismo, resulta razonable discutir la convergencia hacia esquemas de treinta años de aportes, similares a los establecidos en el régimen previsional nacional.
La heterogeneidad del sistema
Uno de los rasgos más importantes del sistema previsional entrerriano es la marcada heterogeneidad existente entre los distintos escalafones que lo integran. Algunos sectores presentan relaciones relativamente equilibradas entre activos y pasivos, mientras que otros registran situaciones claramente deficitarias.
Pretender aplicar reglas homogéneas a un sistema profundamente heterogéneo puede conducir a soluciones injustas e ineficaces. Por ello, cualquier reforma previsional debería contemplar las particularidades de cada escalafón.
Al mismo tiempo, resulta necesario evitar que el sistema continúe generando nuevas inequidades hacia el futuro mediante la creación de regímenes especiales que no cuenten con bases actuariales sólidas.
El financiamiento del sistema
El debate previsional no puede limitarse exclusivamente a las reglas del sistema. También debe incluir una discusión sobre su financiamiento.
En la actualidad el sistema previsional provincial se financia principalmente con aportes y contribuciones sobre las remuneraciones de los trabajadores activos y algunos pasivos. Sin embargo, en la práctica se han desarrollado distintas modalidades que debilitan la base contributiva.
Por ejemplo, cuando parte de los incrementos salariales se pagan mediante sumas no remunerativas, esos montos no generan aportes previsionales. Esto significa que el gasto salarial del estado puede aumentar sin que aumente en la misma proporción la recaudación de la Caja de Jubilaciones.
Algo similar ocurre con determinadas modalidades de contratación que no generan aportes al sistema previsional provincial.
Pero el debate sobre el financiamiento no debería limitarse exclusivamente a la base contributiva del empleo público. También es necesario discutir la estructura tributaria que sostiene el funcionamiento general del estado provincial.
Actualmente el sistema previsional paga aproximadamente 100 pesos por cada 62 pesos que recauda en aportes, lo que significa que el Tesoro provincial ya financia una parte importante del sistema con recursos fiscales generales.
En este contexto resulta razonables mecanismos de financiamiento tributario más progresivos, vinculados a la capacidad contributiva de los sectores de mayores recursos.
Entre las alternativas posibles se encuentran instrumentos como los impuestos sobre la transmisión gratuita de bienes -conocidos como impuestos a la herencia- o esquemas de tributación diferenciada sobre grandes patrimonios o grandes extensiones de tierra.
Asimismo, resulta razonable plantear que el gobierno nacional asuma una participación más estable en el financiamiento del déficit previsional provincial. En los últimos años la Nación ha transferido recursos para contribuir al sostenimiento del sistema, pero estas transferencias han tenido un carácter principalmente coyuntural y carecen de previsibilidad institucional, dependiendo en gran medida de decisiones políticas circunstanciales o del alineamiento entre los gobiernos provincial y nacional.
En este contexto podría discutirse la formalización de un mecanismo legal que establezca una participación permanente del estado nacional en el financiamiento del sistema previsional provincial, por ejemplo, cubriendo al menos un tercio del déficit. Este planteo encuentra fundamentos en decisiones adoptadas en el pasado, entre ellas la transferencia al ámbito provincial del sistema de educación secundaria en 1992, que implicó el traslado de responsabilidades significativas a las provincias sin la correspondiente transferencia permanente de recursos para su sostenimiento.
El desarrollo económico de la provincia
Finalmente, la discusión previsional debe insertarse en un debate más amplio sobre el desarrollo económico de la provincia.
La sustentabilidad de cualquier sistema de seguridad social depende, en última instancia, del nivel de actividad económica, del empleo formal y de los salarios.
Cuando la economía se estanca y los salarios pierden poder adquisitivo, la base tributaria y contributiva se debilita. En ese contexto, los sistemas previsionales enfrentan tensiones crecientes.
Por el contrario, una economía dinámica amplía la base de aportantes y fortalece la capacidad fiscal del Estado.
Por ello, la reforma previsional no debería concebirse como un problema aislado, sino como parte de una estrategia más amplia orientada a fortalecer el desarrollo económico y productivo de la provincia.
Una decisión institucional de largo plazo
El debate previsional que hoy se abre en Entre Ríos exige una mirada que supere tanto las simplificaciones políticas como las soluciones meramente contables.
Negar los problemas estructurales del sistema no contribuye a resolverlos, pero tampoco lo hace trasladar el costo del desequilibrio exclusivamente sobre los jubilados o trabajadores activos.
La verdadera responsabilidad institucional consiste en construir un sistema previsional que sea sostenible en el tiempo, socialmente justo y jurídicamente seguro.
En contextos de crisis generalizada, donde la mayoría de los trabajadores enfrenta dificultades crecientes, no existen soluciones simples ni inmediatas. Pero sí existe la posibilidad de avanzar en criterios de racionalidad institucional que permitan ordenar gradualmente el funcionamiento del sistema y preservar uno de los pilares fundamentales del Estado social: la seguridad previsional de quienes han dedicado su vida al servicio público.
(*) Roberto Schunk es contador público y docente universitario. Fue ministro de Producción de Entre Ríos entre 2011 y 2015. Se dedica a la investigación y la docencia en la Universidad Nacional de Entre Ríos (Facultad de Trabajo Social y Facultad de Ciencias de la Educación) y en la Universidad Nacional del Litoral (Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales). Su trabajo académico se centra en economía y políticas públicas provinciales. Actualmente participa en debates sobre la situación fiscal y productiva de Entre Ríos.